2023年4月25日，盧森堡時(shí)間10:10（北京時(shí)間16:10），歐盟理事會(huì )投票通過(guò)了碳邊境調節機制（CBAM）。這標志著(zhù)CBAM走完了整個(gè)立法程序，現在可以說(shuō)是“正式通過(guò)”了。

投票結果如下：

圖片來(lái)源：歐盟理事會(huì )

今天與CBAM同時(shí)通過(guò)的還有4個(gè)與碳市場(chǎng)相關(guān)的立法，其中最重頭的是對歐盟碳市場(chǎng)（ETS）指令的修訂，其他是：設立社會(huì )氣候基金的法規、海運船舶排放的MRV規則的修訂、航空業(yè)相關(guān)的碳市場(chǎng)規則的修訂。可能還會(huì )有一個(gè)簽字儀式，然后這些法案的全文就會(huì )刊登在歐盟的官方公報上（Official Journal）。

歐盟公報的樣子：

歐洲碳邊界調整機制（CBAM）圖解

歐盟碳邊境調節機制對我國的可能影響

1、我國是歐盟第一大貿易伙伴和最大商品進(jìn)口來(lái)源國、歐盟進(jìn)口商品隱含碳排放的最大來(lái)源國；

2、我國出口歐盟的中間產(chǎn)品中80%的碳排放來(lái)自金屬、化學(xué)品和非金屬礦物，屬于歐盟碳市場(chǎng)高泄露風(fēng)險部門(mén)，一旦納入碳邊境調節會(huì )對出口產(chǎn)生巨大影響；

3、圍繞EU CBAM的影響已有開(kāi)展了很多研究工作。在數據和假設不同的情況下（如進(jìn)口產(chǎn)品的排放范圍、相關(guān)產(chǎn)品的碳排放強度和碳價(jià)），結論會(huì )有較大差異。總體認為，中國對歐出口總額的5-7%會(huì )受到影響，CBAM部門(mén)對歐出口下降11-13%；對歐出口成本增加約1-3億美元/年，占CBAM覆蓋產(chǎn)品對歐出口額的1.6-4.8%。

我國的應對措施

1、建議我國與歐洲在政治和技術(shù)層面加強對話(huà)；

2、建議國內在政策和技術(shù)方面做好EU CBAM實(shí)施的相關(guān)準備。

二、問(wèn)答選編（Q&A）

1.Q

問(wèn)題1：中國碳市場(chǎng)跟國際碳市場(chǎng)接軌的可能性及可能的路徑？

&A

碳市場(chǎng)接軌問(wèn)題在學(xué)術(shù)研究層面可以有各種假設情景，但是從實(shí)際實(shí)施角度難度較大。認為2030年前我國不大可能與歐盟碳市場(chǎng)完全銜接，最主要的任務(wù)依舊是發(fā)展國內碳市場(chǎng)。

澳大利亞曾與歐盟進(jìn)行碳市場(chǎng)連接的談判。目前與歐盟碳市場(chǎng)接軌的國家只有挪威、瑞士等，但是情況很特殊。挪威、瑞士的市場(chǎng)小，歐盟碳市場(chǎng)的規則直接適用。中國碳市場(chǎng)規模較大，與同樣較大規模的歐盟碳市場(chǎng)接軌，涉及管治權等十分復雜問(wèn)題。針對個(gè)別行業(yè)的受限制連接或許是開(kāi)始階段的一個(gè)可能方案。

2.Q

問(wèn)題2：EU CBAM證書(shū)成本最終由誰(shuí)承擔？對其他國家進(jìn)口商產(chǎn)生影響是否影響到貿易結構？

&A

EU CBAM證書(shū)成本承擔情況與貿易買(mǎi)賣(mài)雙方市場(chǎng)有關(guān)，不好一概而論。有研究指出，對歐出口額受EU CBAM影響最大的國家是烏克蘭和俄羅斯，我國排在第四或五位。貿易結構主要與商業(yè)行為有關(guān)，產(chǎn)品競爭力取決于生產(chǎn)成本與碳價(jià)格差額等方面。

3.Q

問(wèn)題3：EU CBAM是否考慮了各種標準的抵消機制，如VCS、CCER？

&A

EU CBAM沒(méi)有考慮上述的抵消機制。EU CBAM作為“名義碳市場(chǎng)”，企業(yè)按照內涵碳排放量從政府主管機關(guān)購買(mǎi)CBAM證書(shū)，CBAM證書(shū)價(jià)格與歐盟配額價(jià)格、配額免費分配比例有關(guān)。從間接影響上看，采用抵消機制會(huì )引起碳價(jià)格下降，但對CBAM證書(shū)價(jià)格影響較小。

4.Q

問(wèn)題4：EU CBAM適用原材料及制成品，是否包括汽車(chē)等？

&A

目前EU CBAM僅包括相對初級的原材料制成品。對于汽車(chē)這類(lèi)更集成的產(chǎn)品，EU CBAM暫不包括這類(lèi)范疇。

5.Q

問(wèn)題5：歐盟通過(guò)CBAM證書(shū)獲得的資金，用途有哪些？

&A

目前歐盟還沒(méi)有提及CBAM的資金用途。很大可能性與歐洲碳市場(chǎng)用途類(lèi)似，例如鼓勵和支持低碳技術(shù)、對受到較大影響的歐盟成員進(jìn)行補償等。

6.Q

問(wèn)題6：中國企業(yè)的產(chǎn)品如果在國內已經(jīng)達到了碳中和，要不要承擔EU CBAM成本？

&A

歐盟是否認可中國企業(yè)產(chǎn)品達到了“碳中和”，取決于歐盟選取什么樣的方式和指標等來(lái)判斷，與采取哪些標準有關(guān)。

7.Q

問(wèn)題7：EU CBAM適用范疇是否會(huì )擴大？

&A

目前EU CBAM適用于水泥、電力、化肥、鋼鐵、鋁這5個(gè)行業(yè)。歐盟委員會(huì )、歐洲理事會(huì )、歐洲議會(huì )圍繞EU CBAM機制仍在溝通。歐盟委員會(huì )作為執行主體，需要考慮到EU CBAM機制的實(shí)際可操作性。

8.Q

問(wèn)題8：鋼鐵工業(yè)有短流程和長(cháng)流程之分，EU CBAM是否考慮了工藝流程的影響？

&A

EU CBAM不考慮工藝流程，只考慮納入產(chǎn)品的碳排放水平，也有可能影響企業(yè)在技術(shù)路線(xiàn)和工藝流程上的選取。

9.Q

問(wèn)題9：歐盟CBAM是否與《巴黎協(xié)定》第6條全球碳市場(chǎng)有關(guān)？

&A

目前沒(méi)有直接關(guān)聯(lián)，間接關(guān)聯(lián)可能涉及碳市場(chǎng)的接軌，《巴黎協(xié)定》第6條為全球碳市場(chǎng)提供了一些規則基礎。

歐盟CBAM與美國CCA的比較

（一）歐盟碳邊境調節機制塵埃落定

2022年12月13日歐洲議會(huì )與歐洲理事會(huì )達成臨時(shí)協(xié)議，正式確定建立歐盟碳邊境調節機制（以下簡(jiǎn)稱(chēng)CBAM），并將于2023年10月1日起正式生效，意味著(zhù)全球首個(gè)“碳關(guān)稅”機制即將進(jìn)入實(shí)施階段。

2023-2026年將是CBAM的過(guò)渡期，過(guò)渡期內申報企業(yè)只需要履行報告義務(wù)，2026年，歐盟將正式征收“碳關(guān)稅”。鋼鐵、水泥、電力、化肥、鋁和氫氣，以及特定情況下的間接排放和下游產(chǎn)品將成為第一批納入征收范圍的行業(yè)。到2030年歐盟預計將歐盟碳市場(chǎng)涵蓋的所有商品囊括進(jìn)征稅范圍，而歐盟碳市場(chǎng)將從2026年開(kāi)始削減免費配額，直到2034年全部取消。歐盟委員會(huì )將主要負責CBAM的執行和監管。

盡管歐盟CBAM的實(shí)施已經(jīng)板上釘釘，但國際上圍繞碳關(guān)稅的爭議也從未停歇。爭議的核心聚焦于CBAM是否違背世貿組織協(xié)定（WTO）原則，并對多邊貿易體制帶來(lái)破壞。我國曾明確表明對CBAM的反對立場(chǎng)，印度、俄羅斯、巴西等國也針對歐盟CBAM表達了擔憂(yōu)和抨擊，認為其具有歧視性和不公平性，違反自由貿易相關(guān)規定，是危險的貿易壁壘行為。而歐盟始終堅持，并認為CBAM與WTO原則本質(zhì)上是相適應的，也希望通過(guò)開(kāi)展碳定價(jià)和履約促使全球各國都能夠推行具有氣候雄心的政策。關(guān)稅與貿易總協(xié)定（GATT）中的例外條款即“為保護人類(lèi)、動(dòng)物或植物的生命或健康所必需的措施”和“與保護可用竭自然資源有關(guān)的措施”，被外界認為將是歐盟在彌合CBAM與WTO的爭端中最有可能加以利用的條款。

（二）美版“碳關(guān)稅”雛形顯現

2022年6月，美國《清潔競爭法案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)CCA）草案公布，向外界展示了美國“碳關(guān)稅”的雛形。相較于歐盟CBAM，CCA呈現了另一種“征稅”形式。

美國CCA的征稅邏輯是，以美國產(chǎn)品的平均碳排放水平為基準，對碳排放水平高于基準的進(jìn)口產(chǎn)品和本國產(chǎn)品征收碳稅。

在征收時(shí)間上，從2024年開(kāi)始，對碳排放水平高于基準線(xiàn)值的部分征收55美元/噸的碳稅。之后每年在上年碳稅價(jià)格上按照通貨膨脹率疊加5%進(jìn)行上浮。

在征收范圍上，2024年和2025年CCA征收的范圍將覆蓋21個(gè)行業(yè)的產(chǎn)品。從2026年開(kāi)始，對進(jìn)口產(chǎn)品的征稅范圍將進(jìn)一步延伸至下游制成品，如進(jìn)口產(chǎn)品含有500磅以上CCA納管產(chǎn)品也將征稅。到2028年，這一標準將收緊至100磅。

在進(jìn)口產(chǎn)品碳排放水平核定層面，如果進(jìn)口商品原產(chǎn)國具備透明的、可核驗的且可信的碳排放信息，且該國是“透明市場(chǎng)經(jīng)濟體（transparent market economy）”的話(huà)，美國將承認該產(chǎn)品的碳排放信息。否則，將采用原產(chǎn)國行業(yè)產(chǎn)品的平均碳排放強度。如果原產(chǎn)國的排放數據不可靠或無(wú)法驗證，則采用該國整體碳排放強度。

從整體上看，美國CCA提案還處于初級階段，離形成正式文本還有一段距離，也存在部分監管漏洞和不明確的地方，例如：如何定義“透明經(jīng)濟體”、是否豁免已經(jīng)在出口國進(jìn)行碳排放履約的產(chǎn)品等。但該法案能側面反映美國在建立自己“碳關(guān)稅”制度上的設計思路和機制雛形。

從目前的版本看，美版“碳關(guān)稅”相較于歐盟CBAM實(shí)現了與碳市場(chǎng)的脫鉤，這與美國尚未建立全國碳市場(chǎng)的國情有關(guān)。盡管美國CCA與歐盟CBAM征收機制不同，且雙方理論上難以形成互相豁免，但美國緊跟歐盟制定“碳關(guān)稅”政策，一方面展示出對傳統盟友歐盟氣候政策的支持，并表達對于“碳關(guān)稅”的開(kāi)放態(tài)度，另一方面也看到了實(shí)施“碳關(guān)稅”對于保護和發(fā)展本國制造業(yè)的積極作用。

氣候俱樂(lè )部：發(fā)達經(jīng)濟體的合縱連橫

在氣候問(wèn)題日益成為全球治理議程核心的當下，各國更加意識到氣候話(huà)語(yǔ)權的重要性，而發(fā)達國家似乎更加有意結成氣候聯(lián)盟，主導全球氣候治理話(huà)語(yǔ)權。在CBAM協(xié)議簽署的前一天，七國集團正式宣布“氣候俱樂(lè )部”成立。氣候俱樂(lè )部將重點(diǎn)關(guān)注工業(yè)部門(mén)的減排，以加速推進(jìn)工業(yè)部門(mén)綠色升級，并將促進(jìn)各國建立更具雄心且更透明的氣候政策，尤其在碳排放的核算和報告機制方面，將強化合作，在國際層面打擊碳泄漏。

近期，歐美有意成立“鋼鐵俱樂(lè )部”。2022年10月31日，美國和歐盟同意結束鋼鐵和鋁的貿易爭端，以恢復鋼鐵和鋁產(chǎn)品貿易正常化，并計劃在未來(lái)兩年內制定一系列促進(jìn)鋼鐵和鋁行業(yè)低碳轉型的政策，確保進(jìn)口的高碳鋼和鋁產(chǎn)品無(wú)法規避這些政策。

盡管G7氣候俱樂(lè )部才邁出一小步，相關(guān)運作機制還未正式建立，“鋼鐵俱樂(lè )部”也還處在概念階段，但可以明確的是：在國際貿易規則與應對氣候變化規則越來(lái)越交織的背景下，發(fā)達經(jīng)濟體有意建立“氣候聯(lián)盟”，在內部建立一套包括碳關(guān)稅在內的，互認的應對氣候變化新機制，并試圖利用其在經(jīng)濟和貿易領(lǐng)域的影響力將機制和配套的標準擴大到全球范圍。

小結：國際氣候博弈新動(dòng)態(tài)

應對氣候變化問(wèn)題需要國際合作，但迄今為止應對氣候變化問(wèn)題與國家發(fā)展權問(wèn)題之間的強對立關(guān)系并未從根本上得到緩解，致使國際氣候談判進(jìn)展緩慢。應對氣候變化是應基于“現實(shí)與后果”還是要尊重“道義與公平”，一直是發(fā)達國家與發(fā)展中國家氣候談判過(guò)程中博弈的重點(diǎn)。近年來(lái)，發(fā)達經(jīng)濟體應對國際氣候問(wèn)題方面上發(fā)生了細微的變化，體現在：

內部更“團結”。在行動(dòng)方式上，發(fā)達經(jīng)濟體醞釀成立各種內部氣候合作關(guān)系，實(shí)現內部團結一致，減少分歧，進(jìn)一步牢牢控制氣候政策、標準、科技等方面的話(huà)語(yǔ)權。

創(chuàng )新“游戲規則”。以促進(jìn)減排為由，利用自身經(jīng)貿優(yōu)勢地位和氣候保護的“道義制高點(diǎn)”，主導國際氣候政策的制定，通過(guò)設置各種類(lèi)似“碳關(guān)稅”的貿易機制，制造綠色壁壘。

氣候援助“畫(huà)餅充饑”。歐盟的CBAM、美國的CCA都設置了幫助最不發(fā)達國家實(shí)施綠色發(fā)展的條款，也表示有意對最不發(fā)達國家實(shí)施豁免，以便爭取其支持。

在國際氣候博弈加劇的當下，國際氣候合作將面臨諸多挑戰：

發(fā)展中國家發(fā)展權力受到擠壓。歐美碳關(guān)稅不排除有繞開(kāi)WTO強行征收的可能，將對現有貿易秩序帶來(lái)沖擊。假若其他國家對歐美碳關(guān)稅采取相應的反制措施，將對全球貿易自由化帶來(lái)進(jìn)一步嚴重沖擊，全球貿易秩序將面臨崩潰。

全球氣候將加速惡化。碳關(guān)稅制造的貿易壁壘將弱化發(fā)展中國家產(chǎn)品的價(jià)格優(yōu)勢，影響出口。隨著(zhù)出口減弱，經(jīng)濟增長(cháng)放緩帶來(lái)的失業(yè)、貧困、政府財政收入降低、外匯失衡等問(wèn)題都將成為政府優(yōu)先于氣候問(wèn)題亟待解決的事項，導致全球氣候加速惡化。

發(fā)達國家將承受高物價(jià)。碳關(guān)稅的實(shí)施將會(huì )使一部分制造業(yè)回流，從而導致發(fā)達經(jīng)濟體居民不得不承受高物價(jià)。

來(lái)源：碳達峰中和

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